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    危旭芳、鄭志國:改進和完善我國分配制度探析

    時間:2022-08-09 09:05:14 來源:理論視野 【字體:

      如何以公正合理的分配體系和制度促進全體人民共同富裕是中國特色社會主義理論與實踐亟待解答的重大課題。完善初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排對于在高質量發展中促進共同富裕至關重要。目前我國已經建立了比較完整的初次分配和再分配制度,第三次分配也有一定發展,但是三次分配制度都還有改進余地。為了在高質量發展中促進共同富裕,應當針對三次分配制度的不同特點,精準施策,按不同產業分配方式和結構差異來改進初次分配,從經常轉移的收支兩方面完善再分配制度,引導和規范第三次分配健康發展。

      一、按不同產業分配方式和結構差異改進初次分配制度

      “按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度是“三位一體”的中國特色社會主義基本經濟制度的重要組成部分。從以往研究來看,收入分配原則確定主要包含兩個方面:一是由基本經濟制度決定的要素收入分配格局問題;二是在宏觀和微觀層面的具體分配制度的制定。關于要素收入分配格局的相關理論和實證研究比較多,但是從三次產業角度進行研究的極少。一般來說,市場經濟中的初次分配主要是以企業和其他經濟組織為單位實行,分配結果取決于市場對資源的配置結構和企業對資源的利用效率。目前,我國初次分配中的勞動報酬占52.1%,資本收入占35.9%,生產稅占10.5%,地租和其他占1.5%。[1] 這是全國要素收入分配格局的一般情況;而從三次產業分配視角來看,不同產業和行業的分配方式和結構有較大差異。

      從三次產業在初次分配中的格局來看,理論上主要基于市場效率原則,表面看似公平,但卻因不同產業和行業的分配方式和結構有較大差異,存在著實質上的不公平。例如,第一產業具有生產周期長、環境影響大、投資回報慢、不確定性強等天然弱質性,如果完全按照市場效率原則,則難以存續。這也是緣何世界各國政府大多采取財政扶持、信貸支持、價格保護、農業保險、生態產品與服務補償等政策措施來對農業進行保護和補償。多年來,第一產業對土地等資源的利用效率是比較高的,增加值率比第二產業高出一倍多,但是由于人多地少,全員勞動生產率卻比較低,人均增加值按從業人員計算只有3.6萬多元,相當于第二產業的20%。從勞動報酬構成(我國勞動報酬主要由貨幣工資、實物工資以及社會保險三部分組成)來看,一方面,由于農村居民收入中很大部分屬于自產自用的實物性收入,難以準確估價并在勞動報酬中得到全面反映;且享受的各種福利項目(如住房公積金、養老保險、失業保險等)及補貼項目(如地區補貼、國家各種政策性補貼等)都遠低于城市居民,使得農村居民的勞動報酬普遍偏低。另一方面,囿于城鄉二元結構藩籬,農村轉移勞動力身份轉換滯后、技能水平相對不足,使其在勞動力市場上始終處于弱勢地位,其勞動報酬也普遍低于城市及非農部門原有勞動力。2020年我們如期打贏脫貧攻堅戰,但是數千萬剛剛脫貧的農民生活還只是初步達到小康,總體上屬于中低收入群體。脫貧難,穩脫貧、防返貧同樣難。未來在高質量發展中促進共同富裕,面對全體農民的鄉村振興,將是主戰場。因此,迫切需要在初次分配中大幅增加農民收入,提高農村勞動力的勞動報酬,特別是現代農業的經營性收入。

      又如,雖然改革開放以來,我國提出并逐步形成了按勞分配為主體、多種分配方式并存的初次分配體制。然而,受制于資源壟斷性、市場供求不平衡、產業結構錯配、政府干預失策等諸多因素影響,要素稟賦(如勞動、土地、資本、技術、管理、數據等)收益回報差異巨大,其在價值和使用價值創造、國民收入初次分配中的地位并不均衡。而在實踐中,更是在事實上形成了國民收入初次分配中一線勞動者勞動報酬占比偏低,企業高管與普通員工的收入差距較大,勞動要素報酬增長緩慢的格局。[2] 具體表現為國民收入初次分配中勞動報酬占比持續下降并反復震蕩[3];勞動報酬增長率低于勞動生產率增長率[4];國民收入初次分配中勞動報酬占比處于世界較低水平。[5] 這一點在基尼系數上也得到了充分的印證:2020年我國基尼系數為0.468,而從2003年至今,基尼系數一直高于0.4的國際警戒線水平。貧富分化抑或兩極分化是一個歷史范疇,具有普遍性、長期性、累積性、代際傳遞性,貧富分化表象上是不同社會群體占有財富的多寡,現象背后的本質卻是資本與勞動對立的結果。[6]

      因此,筆者提出,應按不同產業分配方式和結構差異來改進初次分配,在注重效率前提下兼顧公平,積極完善各類市場要素分配原則,在初次分配領域不斷鞏固、提高勞動報酬占比。

      第一,針對第一產業的產業特性,采取有效措施保障現代農業收益穩定、合理。一是加大對農業生產的投入和再分配補貼。在堅持免征農業稅的基礎上,還要通過多種途徑加大對農業生產的投入和再分配補貼,盡可能保持農用生產資料和農副產品價格穩定,讓農民的勞動成果能夠轉化為穩定合理的收入??煞e極推進金融與財政保險、擔保等政策工具有機結合,提高農業保險保障力度和水平,發揮農產品期貨和農業保險聯動機制等。二是以“五化同步”促進農業現代化發展繼而大幅提高廣大農民和現代農業經營主體的收入。通過大力發展涵蓋生產標準化、經營規?;?、產品加工化、服務社會化、交易網絡化等顯著特征的現代農業,推動“特色農業+”的一二三產業融合發展,打造“接二連三”的互動融合型的新產業、新業態、新模式和新功能,延伸產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈,大幅提高廣大農民和現代農業經營主體的收入。三是不斷優化勞動要素供給的政策環境,著力拓寬農民增收渠道。要充分發揮鄉村在我國現代化進程中的“穩定器”和“蓄水池”作用,在鞏固以土地為核心的農村基本經營制度基礎上深化農村土地改革。通過不斷深化農村集體產權制度改革,分權賦權放權活權,探索“三權”分置多種實現形式,強化制度性有效供給。特別是要采取有效措施,實施鄉村就業創業促進行動,加大各方資源支持本地(返鄉)農民興業創業力度,激發農村創新創業活力。著力拓寬農民增收渠道,提高財產性收入的比重,切切實實增強農民獲得感。

      第二,健全監管體系,調節第二、三產業中的不合理收入差距。一是處理好初次分配中的兩種關系。在第二產業和第三產業中改進初次分配需要處理好兩種關系:一是勞動收入和資本收入的比例關系。以企業為基本分配單位,應適當提高勞動報酬在增加值中的比例;二是普通員工與企業高管收入的關系。應逐步縮小二者收入倍差,公有制企業控制在十倍以內為宜,非公有制企業的這個倍差可以高一些(不包括投資收入)。二是建立健全技術和品牌參與分配制度,在嚴格執行知識產權保護法規的前提下由市場決定專項技術折價入股分紅、專利技術轉讓和拍賣,讓各種實用技術盡快轉化為生產力并給發明人帶來應有收入。三是防范外資轉移利潤。在保證外資企業和內資企業作為市場主體平等地位的同時,要設法防止一些外資企業通過高價進口原材料和低價出口制成品來向外轉移利潤。

      第三,多措并舉,切實增加國民收入初次分配中一線勞動者的勞動所得份額。

      資本與勞動的關系是現代社會關系的軸心。顯然,堅持公有制和按勞分配為主體,不斷增加勞動報酬在國民收入初次分配中的占比是未來我國收入分配政策調整的主導方向。即在馬克思主義收入分配理論指導下,鼓勵各類組織積極探索、多措并舉、尋求突破,切實增加國民收入初次分配中一線勞動者的勞動所得份額。重視并推廣實踐中微觀分配層面探索出現的一些增加勞動報酬的新形式。如深圳華為公司員工100%持股的私營企業虛擬受限股權,憑借勞動貢獻獲得增量股權及其剩余分配模式等初次分配原則和模式創新在如何平衡勞動和資本的利益關系方面提供了思路借鑒。[7] 此外,要采取有效措施預防和應對新技術新領域出現的新問題。如伴隨近年來平臺壟斷程度逐步加深,造成了初次分配中行業間差距的不斷擴大。2019年,年平均工資最高的信息傳輸、計算機服務和軟件業為161 352元,年平均工資最低的農、林、牧、漁業為39 340元,前者約為后者的4.1倍。[8] 因此,適時出臺平臺經濟領域反壟斷政策對于調整初次收入分配差距愈顯重要。

      二、從經常轉移的收支兩方面改進再分配制度

      初次分配是基礎,但也存在缺陷和不足,如初始稟賦不平衡、收入差距過大、涵蓋人群有限(如老齡人口、喪失勞動能力者等)、突發變故致收入驟減(如自然災害、風險)等。初次分配的不平衡要通過國家財政稅收等手段加以調節,包括社會救助、社會保障、商業保險等,即第二次分配或再分配。[9] 我國再分配主要通過經常轉移和發展社會保險事業來實施。一般而言,一個國家的再分配由收支兩方面構成:一方面是國家對企業和從業人員通過初次分配獲得的收入征收具有收入調節性質的稅費;另一方面是國家通過轉移支付,建立社會保障體系和發展各種福利事業,增加一些地區和社會成員的收入。經常轉移是典型的再分配,2018年以來我國再分配總額按經常轉移計算每年超過20萬億元,其中所得稅和財產稅占25.2%,社會保險繳款占31.4%,社會福利和補助等占43.4%。再分配是我國調節貧富差距的重要手段,雖然我國再分配制度總體上比較健全,但部分政策的實際調節效應有限。如實證研究顯示,個人所得稅對城鎮居民收入分配調節效果甚微,甚至在一些年份中出現逆向調節效應。[10] 政府對居民轉移支付再分配效率的實際表現僅為最優水平的45. 07%。[11] 因此,從促進高質量發展和共同富裕的視角來看,在經常轉移的收支兩方面都還可以進一步改進。具體包含以下內容:

      第一,適當提高所得稅對超高收入的累進極差,設立專項資助基金。

      所得稅和財產稅是我國經常轉移的主要收入來源之一,目前總額占國民總收入的5.4%,主要用于發展社會福利事業和對低收入階層的補貼??梢赃m當提高所得稅對超高收入的累進級差,適時開征遺產稅等新稅種。這些稅款用途應當以“輸血”為主轉向以“造血”為主,更多設立面向中低收入群體創業專項資助基金,幫助他們發展致富;一部分用于直接對中低收入家庭和群體收入的補貼,發揮民生托底作用。對國內財富向國外單向轉移實行必要監控和調節,可以考慮征收大額財產轉移出境稅,防止國民財富非正常外流。

      第二,分階段逐步全面實行社會保險省級統籌。

      社會保險繳款是我國經常轉移的另一個主要收入來源,目前占國民總收入的6.7%。我國城鎮養老、醫療、失業保險是由就業人員和企業分別按工資一定比例繳款,就業人員繳款屬于應發工資的一部分,具有初次分配收入性質;企業繳款不屬于中間消耗,同盈利具有此消彼長的關系,帶有再分配性質。社會保險繳款不僅最終會發給從業人員,而且部分發生代際轉移,即后代的社會保險繳款被用來支付前代的養老金,就其支出來看也屬于再分配。目前社會保險存在較大的地區差距和城鄉差距,應當分階段逐步全面實行省級統籌,爭取在本世紀中葉過渡到全國城鄉統籌。

      第三,不斷完善社會福利和補貼的應有作用。

      社會福利和各種補貼補助是我國經常轉移中的主要支出項目,目前占國民總收入的9.3%。其中補貼分為兩類:一是生活補貼,主要受眾是貧困家庭和其他有特殊困難的群體;二是生產補貼,主要用于資助某些技術創新項目、發展某些新興產業和保護環境,例如對開發清潔能源的補貼,對農牧民退耕還林、退耕還草的補貼等,這類補貼發放后至少有一部分會轉化為生活費用。我國生態補償制度已經初步建立,可視為一種新的再分配形式,應充分發揮其促進經濟發展和環境保護的雙重作用。而對某些不掌握核心關鍵技術、長期處于價值鏈低端和虧損邊緣的外向型企業,退稅名義上是補貼國內生產者,實質上在很大程度上是補貼國外消費者。應當調整和優化開放結構,淘汰那些長期依賴出口退稅來維持生存的低端加工企業。

      第四,設立科學指標及可容范圍值監測貧富差距。

      為了更好發揮再分配對實現共同富裕的促進作用,建議國家把縮小貧富差距列入宏觀調控目標,設立貧富差距監測指標及可容范圍值,由政府主管部門進行監測并委托相關研究機構定期檢測、分析和評價。每年對全國居民各等級收入進行更加精準的調查統計,設置20%高收入戶和20%低收入戶的收入倍差最大允許值,由此劃定貧富差距警戒線,做好相關政策儲備和調控預案,一旦收入差距擴大接近警戒線就要發出預警,及時采取相應對策使之縮小,防止收入差距超過警戒線及可容范圍。

      三、引導和規范第三次分配健康發展

      如果說,第一次分配依靠的是“無形之手”的市場機制,第二次分配倚重的是“有形之手”的行政機制,第三次分配則是由“溫柔之手”的社會機制所主導。第三次分配體現社會成員的更高精神追求,是在道德、文化、習俗等影響下,社會力量自愿通過民間捐贈、慈善事業、志愿行動等方式濟困扶弱的行為,是對再分配的有益補充。[12] 公益慈善,古今中外皆有。如鄉紳基層治理中的學田、義倉,民間自發的助學方式(如武訓)等,都是社會收入分配體系的組成部分。中華優秀傳統文化(如儒家的天下為公、里仁善治,佛法的無執無我、因果善惡,道家的天人合一、功成弗居等),也為第三次分配提供了深厚的思想滋養。第三次分配本質上是社會機制調節的資源分配,有助于激發共同富裕的內生動力,在調節貧富差距、促進共同富裕方面,將發揮日益重要的作用。

      然而,當前我國慈善事業的發展與社會財富量級、第三次分配的地位不相匹配,與新發展階段的需求有很大距離。如目前慈善捐贈無論在規模還是結構上都面臨著較大挑戰。[13] 從規模來看,我國慈善捐贈的增長幅度明顯要慢于GDP 的增長幅度;從來源結構來看,個人捐贈占比過低。不僅遠遠低于美國、英國等發達國家,甚至還低于“金磚”國家。[14] 第三次分配的實施主體是個人和企業,財富轉移遵循自愿原則。政府機構一般不直接組織實施相關活動,但是可以也應當通過法律政策來引導和規范第三次分配,使之健康發展。第三次分配要結合初次分配和再分配發揮作用,第三次分配的基礎性制度安排要與初次分配、再分配制度配套協調;在肯定其作用的同時,客觀認識其作用的邊界和限度。未來可著重從以下方面著手,充分發揮慈善和第三次分配在經濟社會發展中的應有作用。

      第一,優化現有政策工具實現新突破,探索完善第三次分配推動共同富裕的創新機制。

      首先,結合第三次分配特點,優化現有政策工具并實現新突破。第三次分配因為主體多元、形式多樣、機制靈活,對市場、社會和技術發展具有較強的靈敏性。應充分利用這些特點,結合《慈善法》修訂的契機,優化現有政策工具并實現新突破。一是在規范技術賦能網絡慈善方面積極探索。近年來隨著數字經濟、網絡共享平臺等蓬勃興起,網絡慈善日益成為第三次分配中的熱點,有著充沛活力和良好發展前景,但同時更需要有效的政策支持和引導。當前,亟須對網絡慈善的適用邊界、權利義務、募捐流程、操作辦法和法律責任等進行系統規范,明確互聯網募捐平臺的法定職責、個人求助的條件和義務,依法制止網絡眾籌平臺各類“詐捐”“作秀捐”“山寨捐”等亂象,以及慈善項目的執行成本、管理費用過高等不合理現象。二是要不斷完善互聯網慈善的配套制度和支撐體系。從政策、人才、技術和資金等方面對互聯網慈善的模式創新、業態創新、管理創新、技術創新給予實質性有力支持。例如,可應用區塊鏈、人工智能等技術降低參與公益慈善活動的成本,提高需求和供給資源匹配效率。利用區塊鏈技術建立類似公益慈善銀行一類的機制,使所有的公益捐贈和志愿活動時間永久地留痕記錄,探索推動用類似積分方式進行公益時間與物質的兌換,讓做公益也能得到多元化回報。

      其次,積極引導社會主體參與,探索第三次分配推動共同富裕的創新機制。要在共同富??傮w框架下擴大政府向社會組織購買公共服務的力度和范圍,引導專業化的社會組織重點服務于社會救助、養老服務、兒童福利、殘疾人福利和社區治理等民政民生事業,著力推動基本公共服務從“量增”到“質優”的轉變。一是探索創建以共同富裕冠名的慈善組織或慈善活動,打造致力于共同富裕的慈善品牌,吸納更多的慈善資源。二是探索各類新型捐贈方式,推動慈善捐贈由捐錢捐物向捐技術、技能、股權等形式拓展。三是創新推動社區、社會工作者、社區志愿者、社區社會組織、社區公益慈善資源的“五社聯動”慈善模式。將更多第三次分配推動共同富裕的細化政策轉化到基層、社區去落實,推廣“社區基金會”等新模式,促進政府與民間良性互動。四是創新設計慈善信托模式,精準助力鄉村振興。出臺相關文件支持慈善組織設立信托專戶,積極探索與開發合法、高效的慈善信托產品模式,如“信托+保險”模式等。[15] 鄉村的教育、醫療、產業發展、農民增收等是未來慈善公益關心的主要問題,也是第三次分配可以發揮更大作用的領域。在推動鄉村振興過程中,信托公司可根據其慈善目的廣泛、財產管理專業、慈善運作透明、匯集資金渠道多元等特點,因地制宜、因村施策,針對當地在鄉村產業發展、基礎設施建設、教育醫療服務等方面的薄弱環節,創新設計慈善信托模式,進行精準助力和幫扶。[16]

      第二,建立健全第三次分配回報社會的激勵機制,充分激發社會力量的捐贈熱情。

      針對目前我國第三次分配的激勵政策不健全,普通公眾參與率與個人捐贈、小額捐贈比例低等問題,建議借鑒發達國家“疏堵結合”激勵的做法,進一步完善我國第三次分配激勵制度,充分激發社會力量捐贈熱情。充分發揮慈善公益事業的巨大經濟社會作用,讓慈善公益事業同兩個一百年奮斗目標、與建設社會主義現代化強國同行。[17]

      一是普及慈善教育和培育慈善文化,拓寬個人捐贈來源。開展慈善教育和培育慈善文化的主體不僅是政府,還應該包括各類慈善組織。特別是要充分激勵慈善組織開展慈善教育活動的積極性。雖然比較而言,針對個人的慈善教育成本較高,但一旦開發成功,比向企業勸募更具穩定性和可持續性??煞e極探索促進慈善組織拓寬個人捐贈來源的配套激勵政策。例如,可針對個人捐贈占收入總額50%以上的公募慈善組織,給予更大的政策優惠,以此倒逼和激發慈善組織開展慈善教育和培育慈善文化的內生動力。有些巨額捐款用于建設學校、醫院和其他公共建筑,或設立獎學金、科技研發基金,應當支持和鼓勵以捐贈者名字命名,以褒揚奉獻之風,彰顯社會示范效應。

      二是簡化慈善捐贈稅收減免程序,降低個人捐贈門檻。探索建立自然人捐贈超過當年應納稅所得額不限期轉結制度;將互聯網平臺個人募捐項目納入個人所得稅捐贈扣除范圍;細化非貨幣性捐贈(如實物捐贈、房產捐贈、股權捐贈等)規定;規范臨時性、應急性慈善捐贈稅收政策;建立包括財稅部門、民政部門等在內的多部門協作慈善稅收優惠協調溝通機制,解決慈善信托受托人出具捐贈票據難等問題,使稅收優惠申請渠道實現便捷化、暢通化。在政策層面加大對慈善組織的技術賦能,構建完善互聯網募捐平臺,大力發展數字公益,降低個人捐贈的門檻,提高個人捐款的便捷性、可及性和捐贈資源使用信息的可獲性。

      三是完善公共政策頂層設計,進一步探索健全適合我國國情的稅收激勵約束制度。在公共政策的頂層設計上,遺產稅、財產稅等都應被納入統籌考慮范圍,逐步探索建立適合我國國情的稅收激勵約束制度。構建全覆蓋和累進制的個人稅收體系,提高富裕階層個人之間與代際之間進行財富轉移的成本,通過對遺產附加較高的懲罰性稅率以激勵遺產捐贈。針對我國目前存在的直接稅比重低、間接稅比重高,農村居民間接稅實際稅負大,增值稅和個人所得稅等稅收背離情況嚴重等問題,進行差異化稅收設計。進一步探索健全對企業慈善捐贈的激勵機制,除了稅收抵免之外,政府還可通過在企業捐贈價值基礎上按一定比例配套等方式增加捐贈額。

      四是強化全鏈條全周期捐贈信息披露和審計制度,完善慈善從業者能力素質和職業評價體系。建立健全捐贈收入使用情況公示和審計制度。針對長期以來公眾對慈善組織的信任危機,第一,政府要強化全鏈條全周期監督管理,提高其信息披露透明度。第二,要充分發揮行業組織、媒體、公眾和第三方評估機構等社會監督的作用,提高其資源使用效率。在稅務、審計、民政等多部門信息共享與業務配合中,強化慈善捐贈多方位全流程監管。第三,完善政府通過購買服務支持慈善組織的制度,健全慈善從業者能力素質和職業評價體系。合理調整限薪政策,加大對慈善活動的表彰力度,提高慈善從業者社會地位,增加慈善行業的行業吸引力。

      總之,在促進全體人民共同富裕的進程中,不斷改進和完善分配制度,構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排,促進三種分配方式協調聯動是共同富裕取得實質性進展的關鍵。應當針對三次分配制度的不同特點,充分發揮三種分配方式在效率和公平方面的比較優勢,精準施策,按不同產業分配方式和結構差異來改進初次分配,從經常轉移的收支兩方面完善再分配制度,引導和規范第三次分配健康發展。以初次分配為基礎,在注重效率前提下兼顧公平,積極完善各類市場要素分配原則,深化要素市場改革, 提高勞動力資源的配置效率。[18] 在初次分配領域不斷鞏固、提高勞動報酬占比。以再分配制度為關鍵,不斷健全和完善稅收制度,加強社會保障、社會救助、轉移支付等方面的調節力度,注重提高保障的精準性,增強對弱勢群體的扶持。以第三次分配為重要補充,充分發揮其應有的獨特作用。要優化現有政策工具并實現新突破,探索完善第三次分配推動共同富裕的創新機制。同時,建立健全第三次分配回報社會的激勵機制,充分激發社會力量的捐贈熱情。充分重視三種分配方式的協調作用,實現整體發力、優勢互補、相互促進,在相輔相成、相得益彰中發揮最大效用。此外,分配領域的改革必須同生產領域的改革協同起來,分配公平、分配正義必須與生產公平、生產正義配套起來,在加快推進高質量發展中開創中國特色社會主義共同富裕的新道路。

      【本文為國家社會科學基金項目《農民工返鄉創業助推鄉村振興的有效模式與路徑優化研究》(項目編號:20BJY141)的階段性成果】

     ?。ㄗ髡邽橹泄矎V東省委黨校馬克思主義學院副院長,教授;中共廣東省委黨校教授)

            文章來源:《理論視野》

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